In het fiscaal recht zijn de douanerechten en accijnzen onderworpen aan de regels en een administratieve procedure vervat in een algemene wet van 18 juli 1977. De gerechtelijke procedure die van toepassing is in geval van fraude wordt ook beheerst door deze wet.

Het stelsel van voorlopige hechtenis inzake douane en accijnzen wijkt af van het stelsel van gemeen recht, geregeld door de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis. Dit verschil kan onder meer worden opgemerkt wat betreft de motivering van het aanhoudingsbevel, het ontbreken van een toetsing van de wettigheid van het aanhoudingsbevel en de toetsing van de voortzetting van de voorlopige hechtenis door een andere rechtbank dan deze die de voorlopige hechtenis heeft gelast.

Toen hij het verschil opmerkte, heeft een onderzoeksrechter van de Franstalige rechtbank van eerste aanleg te Brussel, die door de Procureur des Konings werd gevorderd voor de afgifte van een aanhoudingsbevel voor vijf personen in douane- en accijnszaken, besloten een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof voor te leggen. Deze vraag had betrekking op de verenigbaarheid van de bepalingen inzake voorlopige hechtenis in het douane- en accijnsrecht met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gelezen in samenhang met artikel 5, lid 4, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, in die zin dat deze bepalingen personen die het voorwerp uitmaken van voorlopige hechtenis wegens een douane- en accijnsdelict niet dezelfde rechten en garanties bieden als personen die worden onderworpen aan voorlopige hechtenis voor een gewoon strafbaar feit.

Het arrest van het Grondwettelijk Hof van 4 maart 2021 roept in de eerste plaats een interessante ontvankelijkheidsvraag op aangezien de prejudiciële vraag door een onderzoeksrechter wordt gesteld, terwijl de bijzondere wet van 6 januari 1989 betreffende het Grondwettelijk Hof bepaalt dat alleen de rechtbanken een prejudiciële vraag aan het Grondwettelijk Hof kunnen voorleggen.

Het Grondwettelijk Hof aanvaardt terecht de ontvankelijkheid van de prejudiciële vraag op grond dat uit het door de invoering van de prejudiciële procedure nagestreefde doel volgt dat het begrip bevoegdheid ruim moet worden uitgelegd.

Het Grondwettelijk Hof preciseert dat zelfs indien de beslissingen van de onderzoeksrechter geen gezag van gewijsde hebben, zij deel uitmaken van de uitoefening van de rechterlijke functie en deel uitmaken van een gerechtelijke procedure. Dit geldt des te meer in het kader van de afgifte van een aanhoudingsbevel.

Te gronde merkt het Grondwettelijk Hof op dat het afwijkend stelsel met betrekking tot douanerechten en accijnzen enerzijds betrekking heeft op de afgifte van het aanhoudingsbevel, dat onderworpen is aan andere voorwaarden dan die van het gemeen recht, en op de controle door de Raadkamer van de rechtmatigheid van het aanhoudingsbevel.

Alvorens de verenigbaarheid van dit stelsel met de beginselen van gelijkheid te onderzoeken, stelt het Grondwettelijk Hof zich vragen over de bestaansreden van dit afwijkend stelsel met betrekking tot douanerechten en accijnzen.

Het Hof merkt op dat uit de voorbereidende werken van het ontwerp dat de wet van 20 juli 1990 is geworden, blijkt dat de afdeling wetgeving van de Raad van State de wetgever had aanbevolen de algemene wet inzake douanerechten en accijnzen te wijzigen alvorens de nieuwe wet inzake voorlopige hechtenis toe te passen op de vervolgingen voor inbreuken inzake douane en accijnzen.

Bij de goedkeuring van de wet van 20 juli 1990 wensten de Minister van Justitie en de Commissie justitie, die aan de hervormingsproject hadden gewerkt, het nieuwe stelsel van toepassing te maken op de douane en de accijnzen, maar dit voornemen kon niet in de praktijk worden gebracht vanwege de hervorming van de douane- en accijnswetgeving die een dergelijk systeem oplegde en dat de toenmalige minister van Financiën niet wilde.

Het Grondwettelijk Hof concludeert hieruit dat de handhaving van een specifiek stelsel van voorlopige hechtenis in het kader van douane- en accijnsdelicten niet gerechtvaardigd is door de principiële wens van de wetgever om twee afzonderlijke stelsels te handhaven, maar enkel door de noodzaak van een hervorming van de wetgeving inzake douanerechten en accijnzen, die door de toenmalige bevoegde minister niet gewenst was.

De daaruit voortvloeiende verschillen in behandeling zijn dus gebaseerd op een onderscheidingscriterium dat volgens de wil van de toenmalige wetgever voorbestemd was te verdwijnen van zodra de douane- en accijnswetgeving zou hervormd zijn.

Volgens het Grondwettelijk Hof is het aan de wetgever om te beslissen over de wenselijkheid van een alomvattende hervorming van de douane- en accijnswet die het mogelijk zou maken om rekening te houden met de beginselen en garanties die vastgesteld werden door de hervorming van de voorlopige hechtenis in 1990.

Kortom, het Hof moet dus nagaan of de bekritiseerde verschillen in behandeling geen onevenredige gevolgen hebben voor personen die onderworpen zijn aan het huidig stelsel van voorlopige hechtenis in douane- en accijnszaken.

Het Grondwettelijk Hof merkt op dat de afgifte van een aanhoudingsbevel naar gewoon recht onderworpen is aan de volgende cumulatieve voorwaarden:

• het aanhoudingsbevel moet absoluut noodzakelijk zijn voor de openbare veiligheid;
• het feit dat het aanhoudingsbevel rechtvaardigt, moet ertoe leiden dat de verdachte een gevangenisstraf van één jaar of een zwaardere straf krijgt;
• indien de maximumstraf niet meer bedraagt dan 15 jaar gevangenisstraf, moet er, naast de absolute noodzaak van de openbare veiligheid, ernstige redenen zijn om te vrezen dat de verdachte, indien hij in vrijheid wordt gelaten, nieuwe misdrijven en strafbare feiten zal plegen, aan de rechter zal ontsnappen, zal proberen bewijsmateriaal te verwijderen of samen te werken met derden.

Wat de douanerechten en accijnzen betreft, voorziet de wet de mogelijkheid voor ambtenaren om fraudeurs voorlopig aan te houden voor strafbare feiten die moeten leiden tot het opleggen van de gevangenisstraf.

Wat de voorwaarden voor de afgifte van een aanhoudingsbevel betreft, is het Grondwettelijk Hof van oordeel dat het verschil in behandeling in douane- en accijnzen en in het gemeen recht niet bestaat.

Het Hof baseert zich onder meer op de volgende overwegingen :

• de keuzes van repressief beleid op het gebied van douanerechten en accijnzen ter bestrijding van de omvang en frequentie van fraude op een bijzonder technisch gebied met betrekking tot vaak grensoverschrijdende activiteiten;
• gezien het radicale karakter van de vrijheidsberoving kan de onderzoeksrechter alleen een aanhoudingsbevel toekennen als dat absoluut noodzakelijk is;
• de Grondwet (artikel 12, lid 3) bepaalt dat het aanhoudingsbevel van een onderzoeksrechter inzake douane en accijnzen binnen 48 uur na de aanhouding wordt betekend en dat het met redenen wordt omkleed.

Wat betreft de controle van het aanhoudingsbevel en het aanhouden van de hechtenis merkte de onderzoeksrechter die de zaak voor het Grondwettelijk Hof heeft ingediend op dat de Wet op de Douane en Accijnzen niet voorziet in een toetsing van de rechtmatigheid van het aanhoudingsbevel door de Raadkamer, met de mogelijkheid om beroep in te stellen bij de Kamer van Inbeschuldigingstelling en beroep in te stellen bij het Hof van Cassatie.

Volgens de onderzoeksrechter is dit gebrek aan rechterlijke toetsing onverenigbaar met artikel 5, lid 4, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens.

Deze bepaling staat iedereen die van de vrijheid wordt beroofd toe om beroep in te stellen bij een rechtbank. Een systeem van periodieke en automatische controle op de rechtmatigheid van de hechtenis op regelmatige tijdstippen is echter verenigbaar met deze bepaling.

Hierover merkt het Grondwettelijk Hof op dat de procedure voor douanerechten en accijnzen garanties biedt die gelijkwaardig zijn aan het gemeen recht, aangezien met name de algemene wet inzake douanerechten en accijnzen bepaalt dat de persoon die in voorlopige hechtenis is genomen, de mogelijkheid heeft om een verzoek om voorlopige invrijheidstelling in te dienen bij de strafrechtbanken, dit conform de bepalingen van het Wetboek van Strafvordering, zoals het Hof van Cassatie bij verschillende gelegenheden heeft geoordeeld.

Het Hof stelt ook vast dat de algemene wet op de Douane en Accijnzen voorzag in de mogelijkheid voor de aangehouden persoon om binnen veertien dagen na zijn aanhouding een vordering in te stellen bij de strafrechter. Als er binnen deze termijn geen vordering is ingesteld bij de correctionele rechtbank, is de Procureur des Konings verplicht de gearresteerde persoon onmiddellijk, maar tijdelijk vrij te laten.

De periode tussen de aanhouding van de persoon en de verwijzing naar de correctionele rechtbank is strikt beperkt en kan dus niet meer dan een maand bedragen zoals in het gemeen recht. Het is dan ook logisch om hier niet in een systematische monitoring van maand tot maand te voorzien. Een dergelijke maatregel brengt volgens het Hof dus geen onevenredige beperking van de rechten van de betrokkenen met zich mee.

Het Grondwettelijk Hof besluit derhalve dat, ondanks aanzienlijke verschillen tussen de twee wetgevingen wat betreft de voorwaarden voor het uitvaardigen van een aanhoudings- en hechtenisbevel, de toetsing van de rechtmatigheid van voorlopige hechtenis, personen die in voorlopige hechtenis worden gehouden wegens inbreuken op het douane- en accijnsrecht, hun rechten niet onevenredig beperkt hebben in vergelijking met degenen die worden vervolgd voor strafbare feiten op het gemeen recht.

Zoals het Hof in haar arrest heeft herhaald, wil deze personen kunnen profiteren van alle garanties die zijn opgenomen in de wet op de voorlopige hechtenis inzake gemeen recht, dan moeten we een algemene hervorming van de wet op de douane en accijnzen door de wetgever afwachten.

En droit fiscal, les droits de douanes et accises sont soumis à des règles et une procédure administrative contenues dans une loi générale du 18 juillet 1977. La procédure judiciaire applicable en cas de fraude est également régie par cette loi.

Le régime de détention préventive en matière de douanes et accises déroge au régime de droit commun, organisé par la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive. Cette différence se marque notamment en ce qui concerne la motivation du mandat d’arrêt, l’absence de contrôle de la légalité du mandat d’arrêt, contrôle du maintien de la détention préventive par une juridiction, autre que celle qui a ordonné la détention préventive.

Constatant cette différence, un juge d’instruction du Tribunal de première instance francophone de Bruxelles, saisi par le procureur du Roi d’une demande de délivrance d’un mandat d’arrêt à charge de cinq personnes en matière de douanes et accises décida de saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle. Cette question porte sur la compatibilité des dispositions en matière de détention préventive en droit de douanes et accises avec les articles 10 et 11 de la constitution, lus en combinaison avec l’article 5, § 4 de la Convention européenne des droits de l’homme, en ce que ces dispositions n’offrent pas aux personnes qui font l’objet d’une détention préventive pour une infraction en matière de douanes et accises les mêmes droits et garanties qu’aux personnes qui font l’objet d’une détention préventive pour une infraction pénale de droit commun.

L’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 mars 2021 pose d’abord une question intéressante de recevabilité dans la mesure où la question préjudicielle est posée par un juge d’instruction, alors que la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle prévoit que seules les juridictions peuvent saisir la Cour constitutionnelle d’une question préjudicielle.

A juste titre, la Cour constitutionnelle admet la recevabilité de la question préjudicielle au motif qu’il se déduit de l’objectif poursuivi par l’instauration de la procédure préjudicielle qu’il convient de donner une interprétation large à la notion de juridiction.

La Cour constitutionnelle précise que mêmes si les décisions du juge d’instruction ne sont pas revêtues de l’autorité de la chose jugée, elles participent de l’exercice de la fonction juridictionnelle et s’inscrivent dans le cadre d’une procédure judicaire. Ce constat vaut a fortiori dans le cadre de la délivrance d’un mandat d’arrêt.

En ce qui concerne le fond, la Cour constitutionnelle constate que le régime dérogatoire en matière de droits de douanes et accises concerne, d’une part, la délivrance du mandat d’arrêt qui est soumis à des conditions différentes de celles du droit commun et le contrôle de la régularité du mandat d’arrêt par la chambre du conseil.

Avant d’examiner la compatibilité de ce régime au regard des principes d’égalité, la Cour constitutionnelle s’interroge sur la raison d’être de ce régime dérogatoire en matière de droits de douanes et accises.

La Cour constate qu’il ressort des travaux préparatoires du projet qui est devenu la loi du 20 juillet 1990 que la section de législation du Conseil d’Etat avait recommandé au législateur de modifier la loi générale sur les droits de douanes et accises avant de faire appliquer la nouvelle loi sur la détention préventive aux poursuites du chef d’infractions en matière de douanes et accises.

Lors de l’adoption de la loi du 20 juillet 1990, le ministre de la justice et la commission de la justice, qui avaient travaillé sur le projet de réforme, souhaitaient rendre le nouveau régime applicable en matière de douanes et accises, mais cette intention n’a pu être concrétisée en raison de la réforme de la législation sur les douanes et accises qu’un tel régime imposait et que ne souhaitait pas le ministre des finances en fonction à l’époque.

La Cour constitutionnelle en conclut que le maintien d’un régime de détention préventive spécifique dans le cadre d’infractions en matière de douanes et accises n’est pas justifié par la volonté de principe du législateur de conserver deux régimes distincts mais uniquement par la nécessité d’une réforme de la législation sur les droits de douanes et accises que ne souhaitait pas le ministre compétent de l’époque.

Les différences de traitement qui en résultent sont, dès lors, fondées sur un critère de distinction qui, selon la volonté du législateur de l’époque, étaient appelées à disparaître dès que la législation sur les douanes et accises serait réformée.

C’est au législateur, selon la Cour constitutionnelle, qu’il appartient de décider de l’opportunité d’une réforme globale de la loi sur les droits de douanes et accises qui permettrait de tenir compte des principes et garanties établis par la réforme de la détention préventive en 1990.

En conclusion, la Cour doit, dès lors, examiner si les différences de traitement critiquées n’entraînent pas des effets disproportionnés pour les personnes qui sont soumises au régime de détention préventive en matière de douanes et accises tel qu’il existe aujourd’hui.

La Cour constitutionnelle note qu’en droit commun, la délivrance d’un mandat d’arrêt est subordonnée aux conditions cumulatives suivantes :

• le mandat d’arrêt doit être d’absolue nécessité pour la sécurité publique ;
• le fait justifiant le mandat d’arrêt doit être de nature à entraîner pour l’inculpé un emprisonnement correctionnel d’un an ou d’une peine plus grave ;
• si le maximum de la peine ne dépasse pas 15 ans de réclusion, il faut qu’en sus de l’absolue nécessité pour la sécurité publique, il existe de sérieuses raisons de craindre que l’inculpé, s’il était laissé en liberté, commette de nouveaux crimes et délits, se soustraie à l’action de la justice, tente de faire disparaître des preuves ou entre en collusion avec des tiers.

En matière de droit de douanes et accises, la loi prévoit la possibilité pour les agents de mettre en état d’arrestation préventive les fraudeurs pour les infractions devant entraîner l’application de la peine d’emprisonnement.

En ce qui concerne les conditions de délivrance d’un mandat d’arrêt, la Cour constitutionnelle considère que la différence de traitement en matière de droits de douanes et accises et en droit commun est inexistante.

Elle se fonde notamment sur les considérations suivantes :

• les choix de politique répressive en matière de droits de douanes et accises qui entendent combattre l’ampleur et la fréquence des fraudes dans une matière particulièrement technique relative à des activités souvent transfrontalières ;
• compte tenu du caractère radical de la privation de liberté, le juge d’instruction ne peut décerner un mandat d’arrêt qu’à condition que sa nécessité absolue en soit démontrée ;
• la Constitution (article 12, al. 3) impose que le mandat d’arrêt décerné par un juge d’instruction en matière de douanes et accises soit signifié dans les 48 heures après l’arrestation et qu’il soit motivé.

En ce qui concerne le contrôle du mandat d’arrêt et le maintien en détention, le juge d’instruction ayant saisi la Cour constitutionnelle constata que la loi sur les droits de douanes et accises n’organise aucun contrôle de la régularité du mandat d’arrêt par la chambre du conseil avec possibilité d’appel devant la chambre des mises en accusation et de pourvoi devant la Cour de cassation.

D’après le juge d’instruction, cette absence de contrôle juridictionnel serait incompatible avec l’article 5, § 4 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Cette disposition autorise toute personne privée de liberté d’introduire un recours devant un tribunal. Un système de contrôle périodique et automatique de la légalité de la détention à intervalle régulier est toutefois compatible avec cette disposition.

Sur ce point, la Cour constitutionnelle constate que la procédure en matière de droits de douanes et accises fournit des garanties équivalentes au droit commun dans la mesure où notamment, la loi générale sur les droits de douanes et accises prévoit que la personne mise en détention préventive a la possibilité d’introduire une demande de mise en liberté provisoire devant les juridictions pénales, conformément aux dispositions du code d’instruction criminelle, comme l’a jugé la Cour de cassation a diverses reprises.

La Cour constate, en outre, que la loi générale sur les douanes et accises prévoit que l’individu arrêté à la possibilité, dans un délai de quatorze jours après son arrestation, d’introduire une action devant le tribunal correctionnel. Si aucune action n’a été portée devant le tribunal correctionnel endéans ce délai, le procureur du Roi sera tenu de mettre en liberté sur le champ mais provisoirement, l’individu arrêté.

La durée entre l’arrestation de la personne et la saisine du tribunal correctionnel est strictement limitée et ne peut donc atteindre un mois comme en droit commun. Il est dès lors cohérent de ne pas prévoir, en cette matière, un contrôle systématique de mois en mois. Une telle mesure n’entraîne dès lors, selon la Cour, pas une limitation disproportionnée des droits des intéressés.

La Cour constitutionnelle conclut, dès lors, que, malgré des différences notables entre les deux législations en ce qui concerne les conditions de délivrance d’un mandat d’arrêt et de détention, le contrôle de régularité de la détention préventive, les personnes faisant l’objet d’une détention préventive pour des infractions en droit de douanes et accises ne voient pas leurs droits limités de manière disproportionnée par rapport à celles subissant des poursuites en matière d’infractions de droit commun.

Comme la Cour l’a rappelé dans son arrêt, afin que ces personnes puissent bénéficier de l’ensemble des garanties énoncées dans la loi sur la détention préventive en matière de droit commun, il faut attendre une réforme générale de la loi sur les droits de douanes et accises par le législateur.