In een arrest van 2 juni 2016 heeft het Grondwettelijk Hof voor recht gesproken dat het artikel 216bis, §2 van het Wetboek van strafvordering de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gekoppeld aan het recht op een eerlijk proces en het principe van onafhankelijkheid van de rechter, schendt, omdat het “het openbaar ministerie machtigt om een einde te maken aan de strafvordering zonder een effectieve juridische toetsing”.

In onderhavig geval betrof het een prejudiciële vraag die werd gesteld aan de kamer van inbeschuldigingstelling van het Hof van beroep van Gent nadat het openbaar ministerie had geweigerd om een minnelijke schikking in strafzaken te overwegen, ondanks de vraag van de betrokkene.

Ter herinnering, de wetten van 14 april en 11 juli 2011 hebben de macht van het openbaar ministerie om een minnelijke schikking in strafzaken te treffen, uitgebreid, ook wanneer de zaak reeds in vooronderzoek zit of zelfs reeds voor een feitenrechter is gebracht (correctionele rechtbank of hof van beroep).

Op vandaag kan een minnelijke schikking in strafzaken getroffen worden zolang geen enkele definitieve beslissing werd genomen op strafgebied. Het initiatief kan genomen worden door een beklaagde / verdachte of door het openbaar ministerie, ook al is deze laatste volledig vrij om dergelijke minnelijke schikking al dan niet voor te stellen.

Voor de beklaagde (of de verdachte) kan het voordeel van een minnelijke schikking belangrijk zijn. Het is inderdaad zo dat de strafvordering uitdooft als hij de veroorzaakte schade herstelt en het bedrag dat het openbaar ministerie voorstelt, betaalt. Wanneer er reeds een strafrechtelijke procedure lopende is (vanaf het vooronderzoek), is het aan de rechter (raadkamer, kamer van inbeschuldigingstelling, correctionele rechtbank of hof van beroep, of, in voorkomend geval, zelfs het Hof van Cassatie) om na te gaan of aan de formele toepassingsvoorwaarden voldaan werd teneinde het verval van de strafvordering te kunnen vaststellen.

Bij de wijziging van de wet in 2011 was het meer bepaald de bedoeling van de wetgever om correctionele rechtbanken de mogelijkheid te geven meer energie te stoppen in betwiste zaken en om bij te dragen tot een snelle en efficiënte inning van geldsommen. Zo was het zeer duidelijk bepaald dat de correctionele rechtbanken de stukken uit de dossiers die in dit verband aan hen werden voorgelegd, niet dienden te onderzoeken.

In haar voornoemd arrest heeft het Grondwettelijk hof de hypothese van een minnelijke schikking die vóór verwijzing naar de feitenrechter werd getroffen, afzonderlijk bekeken in vergelijking met een minnelijke schikking die werd getroffen tijdens de procedure voor de correctionele rechtbank of het hof van beroep.

Het Hof heeft daarom in dit verband het volgende geoordeeld:

“het recht op een eerlijk proces en de onafhankelijkheid van de onderzoeksrechter, betreffende dit recht, vereisen dat er slechts een einde kan gemaakt worden aan de strafvordering door een minnelijke schikking in strafzaken op voorwaarde dat de raadkamer of de kamer van inbeschuldigingstelling bij het regelen van de procedure (…) een controle op de voorgenomen minnelijke schikking in strafzaken kan uitoefenen. Deze controle kan enkel als een effectieve juridische toetsing worden beschouwd indien de beslissing met betrekking tot de minnelijke schikking werd gemotiveerd”.

</i>

Artikel 216bis, §2 is bijgevolg onverenigbaar met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, gekoppeld aan het recht op een eerlijk proces en het principe van onafhankelijkheid van de rechter dat gewaarborgd wordt door artikel 151 van de Grondwet en door artikel 6.1. van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en artikel 14, paragraaf 1 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.

Deze ongrondwettelijkheid betreft zo de minnelijke schikkingen die werden getroffen vóór het begin van een procedure ten gronde.

Ook de mogelijkheid voor het openbaar ministerie om een minnelijke schikking in strafzaken te treffen tijdens de procedure ten gronde, werd door het Grondwettelijk hof bestraft.

Het Hof baseert zich op twee motieven, die een zeker wantrouwen tegenover het openbaar ministerie aantonen:

• enerzijds zegt het Hof dat wanneer een beklaagde tijdens de strafprocedure ten gronde kan onderhandelen met het openbaar ministerie “dat dit enkel kan op voorwaarde dat de beklaagde vrijwillig de minnelijke schikking aanvaardt met perfecte kennis van de feiten van de zaak, alsook van de juridische gevolgen die verbonden zijn aan dat soort van minnelijke schikking”;
• En anderzijds is deze onderhandeling mogelijk “op voorwaarde dat de rechter voldoende controle kan uitoefenen op de inhoud van de minnelijke schikking en op de billijkheid van de rechtspleging die tot zijn conclusie geleid heeft” (het Hof verwijst hierbij naar een recent arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens).

Daarna zegt het Hof dat de bevoegde rechter voldoende controle moet kunnen uitoefenen, zowel op de proportionaliteit van de beoogde minnelijke schikking in strafzaken, als op de wettelijkheid en in het bijzonder het voldoen aan de wettelijke voorwaarden, van de bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid alsook, in voorkomend geval, van de wetten die de beoordelingsbevoegdheid van het openbaar ministerie beperken. Het is evident dat dergelijke controle slechts mogelijk is als de beslissing betreffende de minnelijke schikking gemotiveerd is.

Vanuit praktisch oogpunt heeft het Hof de gevolgen van de bepaling die als ongrondwettelijk werd bestempeld, behouden tot aan de publicatie van het arrest in het Belgisch Staatsblad. De minnelijke schikkingen die vóór deze datum voor de rechtbanken werden getroffen en gehomologeerd, zullen dus niet opnieuw in vraag kunnen worden gesteld. In afwachting van een (eventuele) herstelwet zullen in principe alle minnelijke schikkingen die voor de rechtscolleges (onderzoeksgerecht of ten gronde) worden voorgesteld vanaf dat ogenblik in feite en in rechte moeten gemotiveerd zijn.

Er dreigen echter een aantal praktische vragen gesteld te worden. Zullen de rechtbanken aan wie een gemotiveerde minnelijke schikking zal voorgelegd worden kennis moeten nemen van de (vaak) lijvige dossiers teneinde de proportionaliteit te controleren van de minnelijke schikking tegenover de feiten of het respecteren van de toepasselijke bindende richtlijnen van het strafrechtelijk beleid door het openbaar ministerie? Zal de rechter, die vaststelt dat een aan hem voorgelegde minnelijke schikking niet proportioneel is in vergelijking met de feiten, moeten weigeren om de strafvordering als uitgedoofd te beschouwen of aan de beklaagde aanraden om beter te onderhandelen met het openbaar ministerie teneinde een gedeeltelijke terugbetaling te krijgen?

In de zaak die aan het Hof werd voorgelegd, zal dit voor de betrokkene in principe niets veranderen, ook wanneer hij in het gelijk werd gesteld. Het Hof heeft inderdaad geweigerd om de voornoemde bepaling als strijdig met artikel 13 van de Grondwet te beschouwen, zelfs al heeft artikel 216bis, §2 als gevolg dat een verzoekende partij die heeft getoond dat ze de aangerichte schade wilt herstellen en tegen wie de minnelijke schikking werd ingesteld, geen toegang had tot een rechter om de eenzijdige beslissing van het openbaar ministerie die weigerde om een minnelijke schikking af te sluiten, op voldoende, efficiënte en concrete wijze door een onafhankelijke en onpartijdige rechter te laten controleren. Het Hof heeft hieromtrent kort herinnerd aan het feit dat een beklaagde niet het recht had om een minnelijke schikking in strafzaken te eisen. In principe en ondanks het desbetreffende arrest, zal de betrokken beklaagde dus berecht worden voor de correctionele rechtbank.

Op die manier geeft dit arrest het openbaar ministerie de toelating om de beslissingen tot weigering van de toekenning van minnelijke schikkingen in strafzaken niet te motiveren, terwijl beslissingen die dergelijke minnelijke schikkingen aanvaarden, wel verplicht moeten gemotiveerd worden.

Deze rechtspraak doet in geen geval afbreuk aan elke minnelijke schikking in strafzaken die werd getroffen vooraleer een onderzoek werd gestart (door de aanstelling van een onderzoeksrechter).

Uiteindelijk is dit arrest belangrijk want het spreekt zich uit over één van de fundamentele principes van onze democratie, namelijk de scheiding der machten. De rechterlijke macht, wiens bevoegdheden beetje bij beetje worden weggegeten door de uitvoerende macht (en de wetgevende macht die haar over het algemeen gehoorzaam volgt), herhaalt, of het nu rechtstreeks of eerder op geniepige wijze is, dat zij garant staat voor het respect voor de beginselen van het recht op een eerlijk proces en de onafhankelijkheid van de rechters.

Dans un arrêt rendu ce 2 juin 2016, la Cour Constitutionnelle a dit pour droit que l’article 216bis, § 2 du Code d’instruction criminelle viole les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le droit à un procès équitable et avec le principe d’indépendance des juges en ce qu’« il habilite le ministère public à mettre fin à l’action publique sans qu’existe un contrôle juridictionnel effectif ».

En l’espèce, il s’agissait d’une question préjudicielle posée par la chambre des mises en accusation de la Cour d’appel de Gand suite au refus du Ministère public d’envisager une transaction pénale, malgré la demande de l’intéressé.

Pour rappel, les lois des 14 avril et 11 juillet 2011 ont étendu le pouvoir du ministère public de conclure une transaction pénale même lorsqu’une une affaire est déjà à l’instruction ou encore devant une juridiction au fond (tribunal correctionnel ou cour d’appel).

La conclusion d’une transaction pénale est aujourd’hui possible jusqu’au moment où aucune décision définitive n’a été rendue au pénal. L’initiative peut venir d’un inculpé / prévenu ou du ministère public, même si ce dernier est totalement libre de proposer ou de ne pas proposer une telle transaction.

Pour l’inculpé (ou le prévenu), l’avantage d’une transaction peut être important. En effet, s’il répare le dommage causé et paye le montant proposé par le ministère public, l’action publique s’éteint. Lorsqu’une procédure pénale est déjà en cours (dès l’instruction), c’est le juge (chambre du conseil, chambre des mises en accusation, tribunal correctionnel ou cour d’appel ou même, le cas échéant la Cour de cassation) qui doit vérifier si les conditions d’application formelles ont été respectées afin de pouvoir constater l’extinction de l’action publique.

Lors de la modification de la loi en 2011, l’objectif du législateur était notamment de permettre aux tribunaux correctionnels de consacrer plus d’énergie aux affaires contestées et de contribuer à une perception rapide et effective de sommes d’argent. Il était ainsi clairement prévu que les tribunaux correctionnels ne devaient pas examiner les pièces des dossiers qui leur étaient soumis dans ce cadre.

Dans son arrêt précité, la Cour constitutionnelle a examiné séparément l’hypothèse d’une transaction conclue avant un renvoi devant le juge du fond par rapport à une transaction conclue pendant la procédure devant le tribunal correctionnel ou la cour d’appel.

La Cour a ainsi jugé que à ce propos que :

« le droit à un procès équitable et l’indépendance du juge d’instruction, inhérente à ce droit, exigent qu’il ne puisse être mis fin à l’action publique par la voie d’une transaction pénale qu’à la condition que, lors du règlement de la procédure, la chambre du conseil ou la chambre des mises en accusation puisse (…) exercer un contrôle sur la transaction pénale envisagée. Ce contrôle ne peut être considéré comme un contrôle juridictionnel effectif que si la décision relative à la transaction est motivée ».

L’article 216 bis, § 2 est dès lors incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le droit à un procès équitable et avec le principe de l’indépendance du juge, garantie par l’article 151 de la Constitution et par l’article 6.1 de la Convention européenne des droits de l’homme et l’article 14, paragraphe 1, du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Cette inconstitutionnalité concerne ainsi les transactions conclues avant le début d’une procédure au fond.

La Cour Constitutionnelle a également sanctionné la possibilité pour le ministère public de conclure une transaction pénale pendant la procédure au fonds.

La Cour se fonde sur deux motifs, démontrant une certaine méfiance vis-à-vis du ministère public :

• d’une part, la Cour précise que si un inculpé peut négocier avec le ministère public au cours de la procédure pénale au fond « ce n’est qu’à la condition que l’inculpé accepte volontairement la transaction en parfaite connaissance des faits de la cause ainsi que des effets juridiques s’attachant à ce type de transaction » ;
• et d’autre part, cette négociation est possible « à la condition que le juge puisse exerce un contrôle suffisant quant au contenu de la transaction et à l’équité de la procédure ayant mené à sa conclusion » (la Cour se réfère à ce propos à un arrêt récent de la Cour européenne des droits de l’homme).

La Cour précise ensuite que le juge compétent doit pouvoir exercer un contrôle suffisant, tant en ce qui concerne la proportionnalité de la transaction pénale envisagée, qu’en ce qui concerne sa légalité et en particulier le respect des conditions légales, des directives contraignantes de politique criminelle ainsi que, le cas échéant, des lois qui limitent le pouvoir d’appréciation du ministère public. Un tel contrôle n’est évidemment possible que lorsque la décision relative à la transaction est motivée. </p>

D’un point de vue pratique, la Cour a maintenu les effets de la disposition jugée anticonstitutionnelle jusqu’à la publication de l’arrêt au Moniteur belge. Les transactions conclue et homologuées devant les tribunaux avant cette date ne pourront pas être remises en question. En principe, dans l’attente d’une (éventuelle) loi correctrice, toutes les transactions présentées devant les juridictions (d’instruction ou de fond) à partir de ce moment devront être motivées, en fait et en droit.

Certaines questions pratiques risquent de se poser. Les tribunaux auxquels une transaction motivée sera soumise vont-ils devoir prendre connaissance des (souvent) volumineux dossiers afin de vérifier la proportionnalité de la transaction par rapport aux faits ou le respect par le ministère public des directives de politique criminelle applicables ? Le juge constatant qu’une transaction qui lui est soumise n’est manifestement pas proportionnelle par rapport aux faits devra-t-il refuser de considérer que l’action publique est éteinte ou conseiller à l’inculpé de mieux négocier avec le ministère public afin d’obtenir un remboursement partiel ?

Dans l’affaire soumise à la Cour, pour l’intéressé, même s’il a obtenu gain de cause, cela ne changera en principe rien. En effet, la Cour a effectivement refusé de considérer la disposition précitée contraire à l’article 13 de la Constitution, même si l’article 216bis, § 2 a pour effet qu’un justiciable qui a manifesté sa volonté de réparer le dommage causé et contre qui l’action publique a été intentée n’avait pas accès à un juge pour faire contrôler, de manière suffisante, effective et concrète, par un juge indépendant et impartial, la décision unilatérale du ministère public refusant de conclure une transaction. La Cour a brièvement rappelé à ce propos qu’un inculpé ne disposait pas du droit d’exiger une transaction pénale. L’inculpé en question sera ainsi, en principe et malgré l’arrêt en question, jugé devant le tribunal correctionnel.

Cet arrêt autorise ainsi le ministère public à ne pas motiver les décisions refusant d’envisager les transactions pénales alors qu’elle l’oblige à motiver celles acceptant lesdites transactions.

En l’état, cette jurisprudence ne porte en tout cas pas atteinte à toute transaction pénale conclue avant qu’une instruction n’ait été entamée (par la désignation d’un juge d’instruction).

En fin de compte, cet arrêt est important car il se prononce sur un des principes fondamentaux de notre démocratie, à savoir la séparation des pouvoirs. Le pouvoir judiciaire, dont les prérogatives sont peu à peu grignotées par le pouvoir exécutif (et le pouvoir législatif qui le suit généralement docilement), que ce soit de manière directe ou de manière plus insidieuse (financière), rappelle qu’il est le garant du respect des principes du droit à un procès équitable et de l’indépendance des juges.